В края на февруари 2021 г. общият размер на фискалния резерв в страната е 8,8 млрд. лв., като 8 млрд. лв. са средства на резерва по депозити в БНБ. Разширяването на бюджетния дефицит през последната година – в следствие на пандемията и увеличението на разходите – както и намалението на средствата във фискалния резерв през последните месеци, повдигнаха въпроси около стабилността на публичните финанси и управлението на резерва. Традиционно въпросите, свързани с фискалния резерв, се отнасят не само до неговото ниво, но и до разпределението на средствата вътре в резерва – дали има достатъчно свободен ресурс и дали не се случва оперативно да се ползват средства, които имат специално предназначение и би следвало да са неприкосновени за финансиране на текущи харчове?

Причините за периодичната поява на тази дискусия – обикновено когато се свият средствата – могат да се търсят в две направления. Първото е, че фискалния резерв не е детайлно уреден в родното законодателство. Неговата структура е разписана в допълнителните разпоредби на Закона за публичните финанси (т. 41 от ДР на ЗПФ[1]), а с годишния закон за държавния бюджет се определя минималното ниво на фискалния резерв към края на годината – 4,5 млрд. лв. към 31 декември 2021 г. Имайки предвид различния вид средства в резерва – например средствата в т. нар. Сребърен фонд[2] и сметките за средства от Европейския съюз – то това минимално ниво не гарантира наличието на „свободен“ резерв[3] за финансиране на неотложни разходи.

Втората причина може да се търси в липсата на детайлна статистика за средствата във фискалния резерв. Общата рамка е напълно ясна. Министерство на финансите публикува справка за фискалния резерв на месечна база. През баланса на управление „Емисионно“ в Българска народна банка (БНБ) също могат да се следят средствата на фискалния резерв по депозити в БНБ на седмична база. И в двете статистики обаче липсва добра разбивка. Дори тримесечният отчет на Министерство на финансите за състоянието и доходността на фискалния резерв не дава детайлни разбивки на резерва. Всичко това, очаквано, провокира въпроси за състава на фискалния резерв.

В търсене на по-детайлни данни ИПИ изпрати официално запитване до Министерство на финансите за състава на фискалния резерв. Тук публикуваме в оригинал отговора на министъра и предоставените данни, а на графиката по-долу е представена обобщената картина по месеци за периода от началото на 2019 г. до края на февруари 2021 г. При общ размер на резерва от 8,8 млрд. лв. към 28 февруари 2021 г. салдото по банкови сметки на бюджетни организации, без салдата на НОИ, НЗОК и сметките за средства от ЕС, е малко над 4,7 млрд. лв. От последните обаче 3,3 млрд. лв. са средства в Сребърния фонд.

Няколко неща правят впечатление в данните. Първото е наглед сходното ниво на резерва през 2019 и 2020 г. И двете години стартират с фискален резерв в рамките на около 10,5-10,7 млрд. лв. към края на януари на съответната година и завършват с фискален резерв в рамките на 8,6-8,8 млрд. лв. Движението в рамките на годината обаче е различно. През 2019 г. бюджетът е в добра форма и постепенно трупа излишък и съответно средства в резерва – достигат до над 12 млрд. лв. през лятото (31 юли 2019 г.). Разходите в края на годината – особено през декември, смъкват резерва на 8,8 млрд. лв. През 2020 г. няма такова трупане на средства в резерва през годината. Големият ръст на средствата идва през септември 2020 г., когато държава взе външен дълг за 5 млрд. лв. Към 30 септември 2020 г. средствата във фискалния резерв достигат 13,5 млрд. лв. През декември обаче е ударното харчене и резервът завършва годината на 8,6 млрд. лв.

Другото важно наблюдение е в състава на фискалния резерв. Сметките на средствата от Европейския съюз са сравнително постоянна величина – в рамките на около 3 млрд. лв. Вземанията от фондовете на ЕС за сертифицирани разходи и аванси са над 1 млрд. лв. само към януари на съответната година, след което спадат и не играят значима роля в резерва. Постепенно нарастват средствата в Сребърния фонд – от 2,9 млрд. лв. в началото на 2019 г. до 3,3 млрд. лв. в края на февруари 2021 г. Нарастват и салдата по сметки на НОИ и НЗОК – от около 350 млн. лв. в началото на 2019 г. до над 750 млн. лв. в края на февруари 2021 г.

Всичко това означава, че „свободните“ средства, тоест салдата по банкови сметки на бюджетни организации, без салдата на НОИ, НЗОК, средствата в Сребърния фонд и сметките за средства от ЕС, намаляват и към края на 2021 г. са 1,4 млрд. лв. Това е и най-ниското им ниво за целия разглеждан период – средно за 2019-2020 г. нивото им е било около 3,5 млрд. лв. Подобен спад на средствата не се случва за пръв път. През 2010 г. в един момент тези средства – визираме тогавашното салдо на републиканския бюджет, отново без Сребърния фонд, достигнаха около 320 млн. лв. (към 31 август 2010 г.). Тогава в края на годината беше национализиран резервът на НЗОК и над 1,3 млрд. лв. се вляха в салдото на републиканския бюджет през декември 2010 г.

Сегашното ниво на фискалния резерв може и да не е на абсолютния си минимум, но разбивката на средствата разкрива някои рискове. Дефицитът в бюджета в първите три месеца на 2021 г. оказва своето влияние и средствата в резерва продължават да се свиват. Липсата на голям свободен ресурс означава, че държавата ще търси варианти за попълване на резерва – тоест поемане на нов дълг през следващите месеци. Това е очаквано – в бюджета е предвиден максимален размер на новия дълг на стойност 4,5 млрд. лв., но е важно както да се опазим от евентуални мераци за национализиране на Сребърния фонд – по сценария от резерва на НЗОК от 2010 г., така и от допълнително напомпване на разходите, което да засили натиска върху резерва.

****
[1] „Фискален резерв“ е показател, който включва: а) салдата по всички банкови сметки на бюджетните организации без тези на общините и техните разпоредители с бюджет; б) активите на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система; в) вземания от фондове на Европейския съюз за сертифицирани разходи, аванси и други; г) други финансови активи по чл. 154, ал. 22 и 23.
[2] Пълното наименование на Сребърния фонд е Държавен фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система (ДФГУДПС).
[3] Следва да се отбележи, че на теория и чрез законодателни промени средствата в Сребърния фонд могат да сменят своето предназначение и да финансират неотложни разходи. Разглеждането на средствата в Сребърния фонд като резерв е валидно от макроикономическа гледна точка. Припомняме, че през 2010 г. нивото на фискалния резерв и конкретно средствата на републиканския бюджет паднаха до много ниски нива, което доведе до национализацията на резерва на НЗОК.

Материалът Рисковете пред фискалния резерв е публикуван за пръв път на Икономически живот.

След повече от 50-дневно стартово мълчание новият министър на финансите Кирил Ананиев (избран за министър на 24.07.2020 г. от 44-то НС) на 16.09.2020 г. се изправи гордо пред българския народ, за да обяви, че сме постигнали „ … изключителен успех … при пласирането на първата ни външна емисия в евро от 2016 г.“. Министърът добави, че „… крайният резултат е уникален в досегашната икономическа история на България – постигнатата доходност по двата транша може да се сравни с тази при държави с по-висок кредитен рейтинг, в това число и страни от еврозоната“. 

Министър Кирил Ананиев заяви, че това е станало в рамките на одобрените тавани за новоемитиран външен държавен дълг, заложени в Закона за изменение и допълнение на бюджета за 2020 г., както и в обемите по Средносрочната глобална програма за емисии, ратифицирана от НС през 2015 г. и актуализирана през първата половина на тази година в отговор на кризата, предизвикана от глобалната пандемия от COVID-19.

Министър Кирил Ананиев уточни, че набраните с емисиите средства ще се използват за: (1) рефинансиране на съществуващ дълг; (2) за увеличаване размера на фискалния резерв; (3) за финансово осигуряване на социално-икономическите мерки, които прие правителството във връзка с COVID-19; (4) за икономическото възстановяване на страната и (5) за финансиране на бюджетния дефицит.

Той избягна да даде каквато и да е оценка на състоянието на Държавния бюджет, въпреки че е натрупал десетилетия стаж като висш управленец в Министерството на финансите. Позова се на предходни решения на НС и на правителството, но не се ангажира с никаква професионална позиция. Нито един от журналистите не го попита за детайли, свързани с изразходването на 2,5 млрд. евро новоемитиран дълг, както и какви биха били последствията във времето в социално-икономически план от използването (или неизползването) на новоемитирания държавен дълг. Всички бяха ентусиазирани и доволни.

Държавният дълг не бива да се натоварва а priori с негативни оценки. Важно е как той се използва.

Финансово-икономическата теория препоръчва текущите разходи в Държавния бюджет да се финансират в съответствие със системата pay-as-you-go, т.е. да се вместят в рамките на събираните бюджетни приходи.

Страната изживява уникална по своята същност здравно-социално-икономическа криза, но стремежът да се задържи потребителският стандарт при драстичен спад на БВП за сметка на дългови емисии не може да се оцени позитивно. Емисиите на държавен дълг следва да се насочват единствено и само за финансиране на дългосрочни публични проекти при доказана възвръщаемост. Показателно е, че ЕС увеличи финансирането на действията в отговор на COVID-19 и добави 6,2 млрд. евро  към бюджета на ЕС за 2020 г. с изискване за предприемане на конкретни инвестиционни инициативи (тук).

Съществува пълна неяснота относно предназначението на новите емисии. Под шапката на борбата с Covid-19 правителството разпределя мащабни финансови ресурси без необходимата детайлна мотивировка за сфери и дейности, които не са свързани пряко с борбата срещу пандемията (тук). Такива за например 30%-ното увеличение на заплатите на администрацията, увеличението на паричното обезщетение за безработица, увеличението на бюджета на Министерството на културата, увеличението на плащанията на личните асистенти, та дори и добавките към пенсиите. Чисто формално правителството декларира, че „необходимите средства за изпълнение на новите социално–икономически мерки … ще се осигурят в рамките на очакваното изпълнение на консолидираната фискална програма за 2020 г. и при необходимост (?! – б. ГМ)чрез актуализации на Закона за държавния бюджет на Република България за 2020 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2020 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2020 година“, т.е. поредната актуализация се проектира в бъдеще време, при свършен факт.

Не е задача на настоящия материал да оценява по начало целесъобразността на предприетите мерки, редица от които могат да бъдат приветствани. Въпросът опира до принципи на използване и на управление на средствата на данъкоплатците. Разпределението на ресурсите в Държавния бюджет следва да е предварително замислено, оценено, обвързано, планирано и одобрено от НС, а не a posteriori да се търсят възможности за балансиране на бюджетни съотношения.

Чисто финансовите параметри на лансираните емисии са впечатляващо добри, което само по себе си не ги оправдава. Ако например имам възможност да си купя трактор на изключително изгодна цена трябва ли наистина да си го купя, след като нямам нужда от такъв вид техника? Световната конюнктура към момента предопределя показателите на емисиите. Същата тази конюнктура е свързана с отрицателната доходност на замразените ни международни резерви в размер на повече от 25 млрд. евро (тук).

Част от тези огромни за страната ни международни резерви е и т.нар. фискален резерв, който представлява замразени финансови ресурси на правителството и се оценява на над 10 млрд. лв. към м. юли т.г. (тук). Не е ясно какви са съображенията на правителството да продължава да поддържа този си замразен депозит (фискален резерв) в БНБ с отрицателна доходност, а за сметка на това да емитира нови задължения? Новите задължения не са безплатни. Първоначалната цена на емисиите е по-ниска от номинала, от което страната губи над 60 млн. лв. Ежегодните лихвени разходи от Държавния бюджет за следващата декада ще бъдат по около 40 млн. лв.

Към м. юли т.г. превишението на приходите над разходите на актуализираната през м. март т.г. Консолидирана фискална програма (КФП) е 1,7 млрд. лв. Със същата актуализация се предвижда дефицитът на КФП за годината да е 3,5 млрд. лв., т.е. за петте месеца до края на годината превишението на разходите над приходите трябва да е над 5 млрд. лв.! Елементарната аритметика показва, че през всеки от петте месеца разходите трябва да превишават приходите с един милиард лева, които да бъдат финансирани от държавен дълг! При това капиталовите разходи изостават с почти 9% от миналогодишните! Планираното ударно харчене едва ли ще се реализира, а и ако се реализира ще бъде за сметка на текущи разходи, т.е. ще бъде неразумно и неоправдано разточителство с държавни средства.

Предвидени са един милиард лева за финансиране на схемата 60/40. По данни на НОИ (тук) към втората половина на м.август т.г. по предвидената схема са изразходвани едва 186 млн.лв., т.е. и тук организацията и проектираните финансови съотношения не съответстват на реалностите.

Фиксираните разходи в съответствие с актуализираната програма показват, че предвижданията са преекспонирани. Обявяват се бомбастични суми, но тяхното усвояване се оказва нереализируемо. Двете емисии държавен дълг обаче са реализирани и чакат своето разпределение.

Заключение

С одобряването от НС на широк коридор за нови емисии на държавен дълг в първата година на третото правителство на Б. Борисов Министерството на финансите се стремеше да си осигури комфорт и спокойствие. Аналогична беше ситуацията и при актуализацията на КДП от м. март т.г. Министър Кирил Ананиев се ангажира с изпълнение на част от приетите дългови решения. Сега на дневен ред стои въпросът как да се изразходват двете емисии от 2,5 млрд. евро държавен дълг?

Използването на държавен дълг за финансиране на текущи нужди (за ядене и пиене), както и за необмислени мега-проекти, не е далновидна макроикономическа политика. Нашата собствена (както и световната) практика го доказва безапелационно. Редно е чрез държавен дълг да се финансират публични дългосрочни проекти и то такива, които съдействат за стимулиране на икономическата динамика. Правителството обаче няма разработена програма за такъв вид дейност. Нещо повече, то се сдържа да обявява обществени поръчки поради невъзможността си да контролира и да санкционира корупционите практики. Опитът от използване на капиталови разходи, финансирани от КФП, през последните 3-4 години, го потвърждава по категоричен начин.

При описаната ситуация най-вероятният разумен изход би бил лъвският пай от новите емисии да увеличи и без това грамадния размер на международните ни валутни резерви.

България ще гази вода, но ще си остава жадна.

Материалът Дълговата огърлица на министъра е публикуван за пръв път на Икономически живот.

Настоящата конструкция на фискалния резерв (ФР) датира от средата на 1997 г., когато е въведен паричният съвет у нас. Замисълът на ФР бе да осигури средства на правителството за регулярно обслужване на външния държавен дълг. В средата на 90-те години на миналия век възникна (пореден!) сериозен проблем с обслужването на външния държавен дълг (след въведения едностранен мораториум по неговото обслужване в началото на 90-те години на ХХ в.) и това бе причината през 1997 г. да се отделят и замразят специални финансови ресурси за осигуряване на редовното обслужване на външния държавен дълг. Преобладаващата част от ФР (примерно около 95%) е предвиден да се поддържа във вид на депозит в БНБ (като част от пасива на баланса на у-ние „Емисионно“ на БНБ) с оглед тя да е изцяло покрита от брутните валутни резерви на страната. Последното изискване се свързва с необходимостта правителството да разполага без проблеми и винаги, когато е необходимо, с т.нар. „твърда валута“ за обслужване на външния си дълг.

До 1996 г. България не беше включена в световните класации по кредитен рейтинг и това затрудняваше емитирането на нови държавни заеми. При въвеждането на паричния съвет кредитният рейтинг на България се оценяваше от Moody’s на възможно минималния и символичен В2 – най-ниският кредитен рейтинг сред страните от Централна и Източна Европа.

От тогава се мина почти четвърт век, настъпиха сериозни подобрения в българската икономика, България се включи в ЕС и започна да се третира от чуждестранните инвеститори относително равноправно в рамките на ЕС. Към настоящия момент страната има претенциите да се включи в предверието на Еврозоната.  

Към началото на ХХI в. кредитният рейтинг на страната се поддържа устойчиво в рамките на инвестиционен ранг. При твърдия фиксиран курс на местната валута към EUR и драстично намалелия държавен дълг правителството няма проблеми при обслужването на дълга си. Винаги при необходимост то може да емитира дълг на вътрешния или международен капиталов пазар при приемливи и поносими лихвени равнища.

България стартира паричния съвет с депозит на правителството в БНБ от близо 600 млн. лв. С времето той нарасна до около 10-12 млрд. лв. и започна инцидентно и негласно да се третира като държавен резерв за посрещане на непредвидени разходи. Такъв тип разходи възникнаха при финансово-икономическата криза от 2008 г., както и при настоящата короновирусна пандемия.

2. Статистически и аналитични оценки

На Фигура 1 може да се проследи динамиката на ФР за последните десетина години. Част от средствата от ФР бяха използвани от правителството и влязоха в оборот след 2008 г., но при провежданата в последствие твърда рестриктивна бюджетна политика ФР възстанови приетите по неясни критерии за нормални стойности от 10-12 млрд. лв.

Във ФР се поддържат немалко финансови ресурси на правителството и на бюджетни организации. Същевременно правителството има емитирани свои задължения във вид на държавен дълг. Получава се своеобразна двойственост: Правителството притежава свои собствени ресурси, които поддържа във вид на депозит в БНБ, от една страна, а същевременно емитира свои дългови задължения за покриване на ФР и на възникнали държавни финансови нужди, от друга. Иначе казано: Правителството емитира и поддържа свой дълг отчасти, за да поддържа свой собствен депозит в БНБ?!

Оценките стават по-драстични и смущаващи, ако се влезе в дълбочина. Международната конюнктура е неблагоприятна за кредиторите, поради което инвестираните средства от брутните валутни резерви на страната, които се стопанисват от БНБ в ниско рискови дългови и финансови инструменти (преди всичко емисии на Държавни ценни книжа на развитите западни икономики), са с нищожна, дори отрицателна доходност. Така например БНБ отчита в последния си отчет за 2019 г., че инвестираните в чужбина средства от брутните валутни резерви на страната (те се оценяват на около 27 млрд. EUR към настоящия момент) са с отрицателна доходност от -0,28%! ФР е с отрицателна доходност! Същевременно лихвите, плащани от държавния бюджет за обслужване на държавния дълг, съвсем не са безобидни.

На Фигура 2 може да се проследи отношението между ФР, от една страна, и консолидирания дълг на сектор „Държавно управление“, от друга. След 2008 г. ФР намалява относително спрямо държавния дълг, но все пак заема устойчиво около една трета от него, т.е. една трета от емитирания държавен дълг е предназначен за поддържане на бездоходен правителствен депозит в БНБ.

Оценката на разходите, които се правят за поддържането на ФР, минава през два етапа. Първо, в консолидирания държавен бюджет фигурира информация за обслужването на държавния дълг, т.е. заделените средства за т.нар. лихвени плащания. Второ, приема се, че разходите за поддържане на ФР са пропорционални на техния дял в държавния дълг, представен на Фигура 2. Резултатите са показани на Фигура 3.

Числата на Фигура 3 са смущаващи. Без никаква необходимост се харчат по над 200 млн. лв. годишно от Консолидирания държавен бюджет за лукса за поддържане на безполезен ФР. Погледнато от друг ъгъл, плащаните 200 млн. лв. са около 2% лихви по емитиран държавен дълг за осигуряване на ФР от 10 млрд. лв. Лошо е, че този безспорен факт не се осъзнава нито от т.нар. специалисти в Министерството на финансите, нито от народните представители, в чието задължение се включва осмислянето на бюджетните пропорции.

3. Заключение

Поддържането на инерцията в мисленето и в поведението не е добър атестат за качеството на макроикономическото управление. То може да е удобно за поддържане на управленско статукво и за бягство от отговорност при приемане на възлови държавнически решения, но не е в национален интерес. Това, което е било вчера, днес вече е възможно да се оценява като отживелица. Лицата, ангажирани с макроикономическо управление, следва да наблюдават внимателно и отговорно промените в реалния живот, да оценяват вероятната перспектива и да приемат ефективни решения от национален интерес. В противен случай ще останем вечни икономически маргинали в ЕС, ще се изненадваме на всяка възникнала новост (като изживявания коронавирус) и ще поднасяме вечно празното си канче в очакване на подаяние от тези държави, които демонстрират ефективно мислене и поведение.

Материалът Горчивият привкус на фискалния резерв е публикуван за пръв път на Икономически живот.