Становище на доц. Красен Станчев по повод Консултационен документ относно проект на Закон за обществения транспорт, включително структурата на законопроекта и въпросника към заинтересованите страни…
Предложеното тук на вниманието на читателите на „Икономически живот“, които се интересуват от пътнически транспорт, използват такъв или просто имат интерес от особености на законодателния процес у нас, може да предизвика желание за въпроси и допълнителни анализи.
Консултативните документи се намират на портала на Министерски съвет за обсъждания на политики и проекти за тяхното прилагане, т.е. на нормативни актове. Срокът за изпращане (29 септември) по случайност го пропуснах с няколко часа. Поради тази причина моят коментар не може да бъде намерен на тази страница. Но координаторката на обсъждането и нейните колеги са получили този текст. И аз очаквам следващия етап на регулиране на „обществения“ транспорт да предизвика по внимателен прочит. В момента на страницата може да бъде прочетено само едно становище. То съвпада по дух на споделеното от мен. Но е по-абстрактно и анонимно. Вероятно защото е отговор на въпросника към заинтересованите страни – такива въпросници по правило следва да са анонимни.
Консултативният документ заедно с въпросника е около 3 000 думи, въпросникът е приблизително 1/3 от документа. Отделно е представена и абстрактната (тя на този етап не може да бъде много детайлна) структура на законопроекта (малко повече от 400 думи обем).
Координаторите на обсъждането засега не са отчели колко и от кого са получени становища, какви са становищата – резюме. Вероятно такива са изпратени пряко на министерството на транспорта и съобщенията. Заинтересовани страни по презумпция са всички оператори на пътнически транспортни услуги, включително общинските, включително доставчиците на услуги за тези превозвачи – от операторите на автогари, до банкови, интернет разплащания и софтуер и заведения за обществено хранене. През тази година в транспорта работят 140 хиляди души. НСИ не отделя в отделно перо данни за пътническите превози. Но може би 40-45 на сто от тези хора са в този под-отрасъл. Заедно с пощите и складовете, транспортът е един от стопанските отрасли с най-много регистрирани предприятия и годишен оборот за 2022 г. от 22-23 милиарда лева.
Към документите и законопроекта не са приложени никакви предварителни оценки на въздействията на новото регулиране. Предполага се, че самият документ, наричан по-долу „въведение“, съдържа такава оценка, той като в него е направен опит за обосноваване на необходимостта от предвиждания проект за закон. Но на страницата на МТС от октомври миналата година може да бъде намерен доклад, който е взет предвид при съставянето на документите за обсъждане. Автори са „Транспортни проучвания, анализи и нормотворчество“ – дружество по закона за задълженията и договорите, адвокатско дружество „Попов, Арнаудов и партньори” и „Глобал Метрикс“ ЕООД.
Докладът съдържа: а) преглед и анализ на регулаторната (нормативна и институционална) рамка, уреждаща обществения транспорт в Република България; б) преглед и анализ на регулаторната (нормативна и институционална) рамка на ниво Европейски съюз и „открояване“ на добри практики за провеждане на релевантни политики за интегриран обществен транспорт „Транспортни проучвания, анализи и нормотворчество“ (дружество по закона за задълженията и договорите Адвокатско дружество „Попов, Арнаудов и партньори” и „Глобал Метрикс“ ЕООД
Анализът е по-скоро правен, отколкото на потенциалните регулаторни въздействия. Очевидно точно такъв анализ не се изисква по договора за поръчка. По икономически проблеми в него могат да бъдат намерени само абстрактни и качествени оценки и констатации. Но докладът е взет в изпратеното от мен становище. Дори внимателното търсене на подробни и съвременни изследвания на пътническия транспорт не може да намери такива за междуградския и международен автомобилен и автобусен транспорт. В НСИ има данни за железопътния и въздушния транспорт, покрай концесионирането на летища и правилата за отчетност на IATA се намират реалистични анализи на въздушните превози на хора и стоки.
В тази ситуация е възможно и наложително на основата под-отраслови данни от НСИ да бъде направена поне макро оценка на транспорта и транспортните под-сектори. Засега, струва ми се, е възможно и наложително да се коментира само общия подход към подготовката на регулирането на транспорта в България, според вече публикуваните материали.
По повод Въведението
- Липсва ясна методология, по която ще бъде извършена предварителната оценка на въздействията. Би било подходящо да се приложи класически анализ на ползи и разходи, като едните и другите се разделят на „преки“, „непреки“ и „предизвикани“.
- Всички налични статистически данни и дори непрофесионални наблюдения показват, че въздействията от ограничаване на придвижвания по време на пандемията (2020 и частично 2021 г.) са отдавна преодолени. В този смисъл те не могат да бъдат проблем на оценката на какъвто и да е проект за нормативен акт. Същото важи и за ПВУ (План за възстановяване и устойчивост): изпълнението му е технически, а не законодателен проблем. На това отгоре се предполага, че евентуално приетият закон ще действа след като Планът бъде приключен или изпълнен.
- Прегледът на нормативната рамка, извършен от МТС отговаря на стандартите за правен анализ, но не и на тези за икономически такъв. (Освен това в публикуваните документи липсват подробности на изложението, списването им, които вероятно е възможно да се поправят; например липсва „резюме за изпълнение“, а „изводите и препоръките“ са от много абстрактно естество, няма и списъкът на хората, изготвили документите.)
- Зад определенията на законодателството на ЕС за „услуги от обществен или general, общ интерес“ стои сериозна икономическа теория и е налице Рамка за качеството за услугите от общ интерес в Европа. Но в Документа и Структурата няма и намек за бюджетните и стопански ефекти от предоставянето и реформите на тези услуги, в частност в транспорта.
- Съществен правен пропуск на тези прегледи, както и на Консултационния документ е, че никъде не са взети предвид или дори споменати изискванията на закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. (Въпреки че Указанията за прилагане на този закон са публикувани още през 2005 г. и са валидни и до днес.)
- В тях не е ясно формулиран проблемът, който законът трябва по замисъл да реши. Например очевидно най-важната задача би трябвало да бъде привеждането на тукашната нормативна уредба в съответствие с определенията в Регламент (ЕО) № 1370/2007. Съмнително е обаче, че страните, чиято добра практика е прегледана, са действително с най-добра практика в тази област на законодаването на ЕС.
- Препоръката за „рамков закон“ е без съмнение смислена. Но основен въпрос вероятно ще бъде обвързването на неговото съдържание със „секторните“ закони и прилагащите целия пакет подзаконови нормативни актове.
- Затова би било от полза:
- Експлицитно да се предвиди, че обсъждането, предварителните оценки и по възможности приемането на тези актова ще се осъществяват едновременно или поне в синхрон;
- Да се посочи срок за преглед на действието на въпросния закон, специални закони и прилагащи ги нормативни актове, например три години след влизането им сила.
По повод възможностите за подобряване на съдържанието на бъдещия закон
- Всички консултационни материали показват донякъде ограничено разбиране на „услуга от общ интерес“. Макар да се посочва експлицитно, в тях се подразбира тъждество на „обществен“ и „държавен“. Това донякъде съответства на традицията в българското право, обществена философия и публична администрация. Страните с „най-добра практика“, сочени в анализите на МТС, са страни със същата традиция. Но основното, ако се върнем към поясненията за тези услуги на Европейската комисия, при определянето им е разграничаването на такива, които се предоставят от публични (държавни или общински) органи и такива, които се представят от частни лица и организации.
- Затова основното съдържание на проектозакона и подготвителната работа по него следва да е по линия на разбирането, че частното предлагане на обществени услуги е водещо – и в транспорта, и всички останали видове услуги в общ интерес. Това разбиране дава възможност за повече конкуренция в предоставянето, по-високо качество и по-добра цена. (Съответните икономически анализи на ползите от този подход са достъпни и известни от поне 40 години насам и са взети предвид от Европейската комисия.)
- Основното в бъдещия закон следва да е либерализирането на транспортните услуги и на достъпа до пазара за тях. На международно равнище за България това може да се смята за осъществено. Но е нужен анализ доколко ефективно работи либерализацията. На равнището на вътрешния пазар такава либерализация или липсва, или не е анализирана, липсва статистика и отчетност, или положението с нея не е най-доброто възможно.
- На това разбиране следва да бъде подчинено и използването на подходи, произтичащи от уредбата на „публично-частни партньорства“ и свързани с тях практики. Ако частното предоставяне на обществени услуги не е водещо, има вероятност публичният интерес да се представлява от съответния изпълнителен орган или ръководител на изборна длъжност (както на централно, така и на местно равнище), а частният интерес да се отъждествява с техни „приятели“ или политически свързани доставчици.
- Бюджетното финансиране следва да прилага стриктно правилата за ефективност на разходите и да спазва регламентите забраняващи държавна помощ (колкото и да е трудно това да се прави на всички равнища, включително предвид на честите промени в тези регламенти).
- Пакетът закони и подзаконови нормативни актове следва да бъдат подложени на тест за прозрачност и интегритет.
- Анализите на въздействията следва да прегледат случаи със съмнение за картелни споразумения или вероятността от такива, при улеснени или заварени практики на сговор между регулиращи и надзорни органи и доставчици на услуги и изпълнителни на държавни и общински поръчки.
- Необходимо е ясно разграничаване на ролите, отговорността и функциите на регулаторните и административните органи на централно и местно ниво. Вероятно е възможно, както това е в законодателството за опазване на околната среда, тези отговорности да се разпределят според „териториален“ критерий. Например всички услуги, пресичащи териториите на области да се приравнят на международни (с изключение на тези със социална насоченост), а онези, които не пресичат границите на тези територии, да се оставят за наблюдение и регулиране на местна основа.
- От изключителна важност е да се проведат добросъвестни анализи на въздействието на други регламенти и политики (например „Зелената сделка“, но не само) върху разходите за услуги в общ интерес в транпорта.
По повод въпросите, на които заинтересованите страни са подканени да отговорят
- Въпросникът е направен крайно непрофесионално, което се вижда и от обстоятелството, че на основа на засега дадените отговори не могат да бъдат направени смислени изводи.
- По-специално:
- Въпросите за „удовлетвореността“ са без времеви ориентир: едно е да сравнявате транспорта днес с този от 1985 г. например;
b. Въпросите за причините предполагат само абстрактни отговори;
c. Въпрос 9 предполага съмнение в общия смисъл на „услугите от общ интерес“ – както според правото на ЕС, така и според нормалното икономическо разбиране на „услуга“. Същият недостатък имат и въпроси 6 и 8.
d. Въпрос 10 издава предварително желание за административна намеса – синхронизирането на разписанията е типичен случай на саморегулиране от доставчиците на транспортни услуги.
