Анализът на Радослава Кънева[ii] е под редакцията на доц. Красен Станчев…
Исторически градовете са място за самоорганизация, цивилизация и следователно иновации. Но предизвикателствата пред тях са винаги нетривиални, многобройни, разнородни и преплетени.
През 2020 година, покрай пандемията и мерките за изолация и социална дистанция, се изостриха обществените неравенства, жилищните проблеми, проявиха се типични предразсъдъци и расизъм. За разрешаването на тези проблеми, местната власт има редица инструменти, един от които е градското планиране.
Участието на гражданите при взимане на решения в сферата на градското планиране е от особено значение за подсигуряване на ефективност и устойчивост на решенията. Какви са предизвикателствата пред включеното градско планиране при решаване на жилищни проблеми в квартали с малцинствено население – този въпрос почти не се обсъждаше през 2020 и 2021 година. Затова тук се спирам на планирането с обществено участие, проследявам жилищния въпрос в ромските квартали и давам за пример един модел на Тръста за социална алтернатива (ТСА), който е актуален за изготвянето на градски планове в ромски квартали.
От 60-те години на миналия век (а в България от малко по-късно), включването на гражданите в решаването на градските въпроси е особено значение. Демократизацията на управлението следва желанието на гражданите да вземат участие по въпроси, по които някой друг (макар и избран представител) взима решения вместо тях[iii] (Фунг, 2006). Особено полезни са механизмите на участие на местно ниво при разрешаване на проблеми, пряко засягащи живота на самите участниците. Това включва както разработването на нови градски планове, актуализацията на стари такива, така и по-мащабни строителни проекти.
През 1969 година Шери Арнстейн създава известната стълбица на гражданско участие. В модела й има няколко степени на преразпределение на властта при гражданското участие – без участие (манипулация и терапия), символично включване (информиране, консултация, успокояване), гражданска власт (партньорство, делегирана власт, контрол на гражданите). Според нея властите често използват процеса на гражданско участие като легитимация на даден проект, без истинско преразпределение на властта в търсенето на решения. Условията, при които се достигат най-високите нива на стълбицата, са гражданите да получа доминантна роля в този процес, от началното на дефиниране на проблемите до преодоляването им.
С годините, процесът по гражданско участие е обект на изследване на много автори. В САЩ, както и в Западна Европа, а този феномен се забелязва и в България, макар да не е изучен подробно, академичните изследвания и анализи констатират наличието на умора от гражданското включване и отдръпване на гражданите от множеството въпроси, които изкисват тяхното активно участие. Въпреки това, както от страна на граждански формации и неправителствения сектор, така и от страна на национални и наднационални институции,[iv] участието на гражданите по редица въпроси, свързани със средата, в която живеят, е основен принцип за достигане до ефективност и устойчивост. Партисипаторските механизми остават популярен инструмент за разрешаване на местни проблеми и стават задължителни процедури в градските институции в Европа и България.
В не малко български градове предизвикателствата са често пред урбанистичното планиране на квартали с предимно малцинствено население.
Например, в началото на извънредното положение ромските квартали бяха нарочени като епицентър на зараза. Установиха се пропускателни пунктове по границите на самите квартали в няколко големи града в страната. Използваха се нови технологии за следене и наблюдение на жителите в кварталите. С дискриминационните си действия местната власт нарочи ромските квартали като виновник за разпространението на вируса в България. Кварталите с предимно малцинствено население често се намират върху неурегулирани имоти и нямат устройствен план, съответно липсва инфраструктура, като водоснабдяване и канализация, а общинските услуги, като сметосъбиране и градски транспорт, липсват или са незадоволителни.
Предистория
Проблемите с жилищните условия в ромски и турски квартали не са нови.
В книгата си „Циганите в годините на социализма“, историкът и етнолог Пламена Стоянова проследява обособяването на ромски махали и квартали и благоустройството им.
Уседналите роми традиционно живеят в свои махали в края на населеното място. С разширяване на градовете, тези квартали понякога вече попадат в широкия център. Стоянова дава за пример стара ромска махала, която се е намирала в района на сегашния храм-паметник „Св. Александър Невски“, която е била преместена с разширяването на границите на София. След промяна на закона през 1958 година и малкото останали пътуващи роми е трябвало да се заселят и установят в конкретно селище.
През годините на социализма, благоустройството на ромските квартали се е осигурявало от държавната и местната власт, в различна степен и с различна цел. Изпробвани са действия за десегрегация на кварталите чрез настаняването на ромски и етнически български семейства в съседни апартаменти в новопостроени блокове. Резултатите от подобни действия са оставали противоречиви и неуспешни. В много случаи се е стигало до конфликти и битови скандали, както и до преместването на едните – българите или ромите, от жилищния блок.
Действията на местните власти са в диапазона от преместването на ромските махали и квартали до изграждането на нови жилищни квартали и заселването на хора там, включително заселването на роми в общежития на бивши гастарбайтери, например от Виетнам.[v] Отново успехът на подобен тип действия е зависел в немалка степен и от комуникацията с хората, които биват премествани и изграждането на среда, която да бъде релевантна към техните нужди.
Нерешените проблеми се предават като наследство за бъдещите поколения.
След промените през 1989 г., следва процес на реституция и връщане на собствеността на голяма част от земите, които са били държавни.
Ромите, както и други малцинства в страната, не са били собственици на земя преди 1940 г.[vi], а също така много малко от тях са имали собственост върху имота, в който са живеели. През 1991 г. правителството създава административен път, по който легално безимотни и малоимотни граждани могат да придобият собственост върху земя – 10 000 м2 за неженен пълнолетен гражданин, 20 000 м2 за семейство с до едно дете и 30 000 м2 за семейства с две или повече деца. През 1995 г. процедурата е олекотена и необходимата документация и бюрокрация са сведени до минимум. Но с годините насетне процедурата се изменя – бенефициентите следва да заплатят земята, а площта за семейство остава 10 000 м2. Инициативата все пак е успешна, процедурата остава относително лесно преодолима и малоимотни семейства успяват да се възползват от нея и да придобият собственост. За ромското и турското население това са предимно семейства, живеещи в селски райони и земеделски земи. За имоти в градове, процедурата се използва по-рядко.
След 2008 г. обаче процедурата се променя, административният път и бюрокрацията се усложняват. Поради тази причина, бенефициентите са малко и са предимно работещи в сектора на държавната или общинската администрация.
Към днешна дата голяма част от семействата все още не притежават земя, а някои живеят и в неформално построени сгради.
Държавата продължава да разпознава жилищния въпрос като основен в политиката си спрямо малцинствата. В “Националната стратегия на Република България за интегриране на ромите (2012-2020)” приоритет номер 3 е „Подобряване на жилищните условия, включително и на прилежащата техническа инфраструктура“. Приоритетът включва подобряване на жилищни условия, отреждане на нови територии за жилищно строителство, актуализация на устройствени планове и още ключови теми.
Актуализацията на устройствените планове, както и по-общо обновяването на градските планове, би спомогнало за пренасочване на инвестициите в необходимата инфраструктура – водоснабдяване, канализация, както и би подобрила услугите като сметосъбиране и градски транспорт. Допълнително стратегията обръща внимание на неформалните жилища, както и на нуждата да се осигурява адекватна алтернатива в случай на евикция. Проблемът със собствеността, неформалното строителство и изолираността на кварталите има своите исторически корени и следва да се отчита като резултат от много по-стар и сложен процес.
За включването на живущите в кварталите в процеса по градско планиране следва да се вземат предвид две други съществени теми – участието и активността на ромските движения след 1989г. и общественото мнение към малцинствата в България.
Румян Русинов описва подробно активността на ромската общност в публичната сфера от 1989 до 2014.
Периодът според него се разделя на три основни периода – първоначален етап на надеждата (1989-1997), втори етап на подготовка за присъединяване към Европейския съюз (1997-2007) и трети период след присъединяване към ЕС (2007-2014). Всеки от тези етапи се характеризира с различно отношение между властта, ромските организации, чуждестранните и международни организации и донори, както и неправителствения сектор.
Авторът стига до извода, че демократичните промени не са донесли желаната промяна за ромската общност. Първоначалното включване към политическия дебат, самоорганизиране на активисти и учредяване на ромски организации бързо се измества от политически и медийни атаки върху общността. Западните донори предпочитат да работят с посредници от неправителствения сектор, които от своя страна да извършват работа на терен с ромски общности. При формулирането на политиките за интеграция на ромите, последните не са включени. Те остават обект на политики, програми и проекти, като пасивни получатели на помощ, но не и като равнопоставени партньори.
От не по-малко значение за създаването на процеси за гражданско участие, са и стереотипите и предразсъдъците на мнозинството спрямо малцинствата в България.
Изследване, проведено от Агенцията на ЕС за основните права (FRA) в периода 2011-2016 година, намира, че ромите в България са най-несправедливо третирани от всички 11 държави, включени в изследването. Според Прегледа на Европейските ценности от 2018 г., около две трети (66,6%) от гражданите на България не биха приели ром за съсед (Най-актуалното изследване, проведено от Алфа рисърч 2020 година, на тема „Мнозинството и малцинствата: нагласите към различните“ установява добри нива на толерантност спрямо различни етнически и религиозни общности с изключение на ромската общност. Резултатите от проведеното анкетно проучване показват 21,6% омраза към ромската общност, което е 4 пъти по-високо от следващата малцинствена група турците (4,9%). Ромите имат най-високи нива и в категориите „страхувам се от“ и „безразличен съм към“.
Тези данни засягат обществените и политическите нагласи към ромската общност и съответно потенциала за съвместна работа. При толкова високи проценти на „омраза“, „страх“ и „безразличие“ към ромите, трудно можем да си представим включване на общността при взимане на всякакви решения, включително и градоустройствени.
Примерът на „Градоустройство – печелим всички“:
Споменатият в началото Тръст Социална алтернатива разработва проект „Градоустройство – печелим всички“, който от 2014 до 2017 година търси решение на повечето от наследените от предишни исторически периоди проблеми.
В четири квартала с преобладаващо ромско население, в четири различни населени места, ТСА подпомага изготвянето или обновяването на подробни устройствени планове (ПУП). Целта на проекта е да осигури траен статут на земята и имота на семействата от тези квартали, като преместване от имота се извършва само в краен случай (когато сградата е опасна за обитаване) и винаги след намиране на съпоставима алтернатива за обитаващите сградата. ТСА разработва и ръководство за общини, НПО и общности. Моделът се опира изцяло на съществуващото в момента законодателство и възможностите, които то предлага за разрешаване на проблемите със собствеността и неформалните жилища.
Често, за да се изработи ПУП в тези квартали, е необходимо първоначално да се смени статутът на земята – от земя за земеделска дейност, на земя за урбанизация. Същевременно вървят и процеси по установяване на собствеността на земята и възможните варианти за нейното закупуване от страна на жителите на квартала. След смяна на статута на земята, започва работа и по изготвяне на ПУП, който следва да предвиди необходимата градска инфраструктура, като същевременно запазва вече съществуващите постройки. След като са придобили собствеността на земята, живущите в неформални къщи могат да поискат от главния архитект на общината удостоверение за търпимост. Удостоверението за търпимост им позволява да запазят къщата си, да я продават и да я отдават под наем.
В процеса, разработен от ТСИ основни участници са общините, експертите по градско планиране и архитектура, неправителствения сектор като медиатор и фасилитатор, но и живущите в квартала. През целия процес се поддържа контакт с общността, разменя се информация и се организират срещи веднъж на един или два месеца. Участието на ромите в процеса е на сравнително ниско ниво спрямо стълбицата на гражданско участие, разработена от Арнстейн, като неправителствената организация остава техен представител. Въпреки това, те са постоянно информирани, нуждите им са взети предвид в плана и по този начин се гради взаимно доверие.
Разработеният от ТСА модел залага на съвместната работа между община, неправителствен сектор и общност. В него са заложени принципите, които включеното градско планиране изисква за достигане до устойчиви решения на местно ниво. Жилищният проблем в кварталите с малцинствено население е комплексна тема, която изисква обръщане на внимание върху проблемите за собствеността и неформалните жилища.
Използвана литература:
Алфа рисърч (2020) Мнозинство и малцинства. Нагласи към различните Декември 2019- Януари 2020, наличен на: https://alpharesearch.bg/api/uploads/Articles%202020/March%20-%20Religions/final_analyse_results_graphics_31_03_2020.pdf
Република България, Националната стратегия на Република България за интегриране на ромите (2012-2020),
Стоянова, П. (2020) „Циганите в годините на социализма“ в: Трийсет години от падането на тоталитарния режим. Коя България „загубихме“?, сборник доклади от научна конференция Бургас, 9-10 ноември 2019г., „Изток Запад“ София
Тръст за социална алтернатива, Градоустройство – печелим всички: устройствено планиране в ромски квартали. Ръководство за общини, НПО и общности в България, налично на: https://anyflip.com/rgjrb/jzdv/
Фунг, А. (2006), „Демократизиране на процеса на публичните политики“, в: Кабаков, И. (съставител) (2014), Идеи в мениджмънта и политиките за култура, Университетско издателство „Св. Климент Охридски“, София
Russinov, R. (2015) “The Roma Movement in Bulgaria after the Political Transformation in 1989”, in: Roma rights journal of the European Roma rights centre, Nothing About Us Without Us? Roma Participation In Policy Making And Knowledge Production, vol. 2, available at: http://www.errc.org/uploads/upload_en/file/roma-rights-2-2015-nothing-about-us-without-us.pdf
Sherry R. Arnstein (1969) A Ladder Of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners, 35:4, 216-224, DOI: 10.1080/01944366908977225
Stanchev, Kr. (2021) “Administrative Unfairness: The Case of Roma in Bulgaria”, Public policy.bg, Vol. 12, No. 2, 15-32, available at: https://ejpp.eu/index.php/ejpp/article/view/390
[ii] Авторът е докторант на професор Иван Кабаков, в катедра „История и теория на културата“ към Философския факултет на СУ и изследва мястото на културата в съвременното градско планиране.
[iii] А. Фунг, А. „Демократизиране на процеса на публичните политики“ (2006), в: И. Кабаков (съставител). Идеи в мениджмънта и политиките за култура, Университетско издателство „Св. Климент Охридски“, София, 2014.
[iv] Например от средата на 1990-те години всички органи но ООН, ЕС, Световната банка и регионалните банки за развитие, ОИСР включват в правилата си на работа изисквания за достъп до информация и активно разпространение информация за планове и проекти, включително нормативни актове и политически документи, като са създадени и процедури за включване на желаещите да участват в обсъжданията. В България тази практика първоначално е въведена с конституцията (член 41) и закона за опазването на околната среда (през 1991 г.), сетне със закона за достъп до обществена информация (2000 г.) и закона за нормативните актове по повод проектите за такива актове (през 2007 и 2016 г.). Информация за състоянието на достъпа до обществена информация в света и България, включително годишни обзори, индекс на достъпа до нея на местно ниво и преглед съдебните спорове при откази за предоставяне на информация, може да бъде намерен на страницата на Програма достъп до информация. (Б.р.)
[v] Случаят със заселването на общежития е характерен и относително често срещан поради простата причина, че такива общежития има в почти всички големи градове на страната, тъй като по договори с НРБ социалистически Виетнам изплаща задълженията с труд на свои граждани. (Б.р.)
[vi] 1940 г. е годината, която е първоначален обратен времеви хоризонт за възстановяване на собствеността, преди това със закон са отнети еврейските имоти и началото на процеса на реституция (1991-1992 г.) не засяга тези имоти. (Б.р.)
