Индустриалната политика, използването на правителствени интервенции за подкрепа или развитие на конкретни фирми и индустрии, набира популярност през последните години, особено в отговор на кризи. Тъй като правителствата се намесват все повече, фактите показват, че ползите са скромни и зависят от внимателно обмислен дизайн, изтъкват авторите на анализ за блога на Международния валутен фонд…
Войната в Близкия изток е най-новият пример, като високите цени на енергията и геополитическите катаклизми подтикват към действия. В допълнение към мерките за подкрепа на цялата икономика, като например ограничения на цените на горивата и намалени акцизи, през първите два месеца от конфликта бяха обявени най-малко 305 мерки в областта на индустриалната политика, свързани с него. Те включваха забрани за износ на енергия и торове, субсидии за зелени енергийни продукти и подкрепа за износителите.
Тези мерки следват широкото увеличение на действията в областта на индустриалната политика през последните години. Новата обсерватория за индустриална политика, която екипът на МВФ е разработил с Global Trade Alert, показва рязко ускорение от 2020 г. насам, когато COVID-19 отприщи вълна от правителствени действия. За разлика от предишни кризи, много от тези мерки останаха в сила след отминаването на извънредната ситуация.
Данните на NIPO, обхващащи над 52 000 интервенции в 75 държави от 2009 г. насам, показват, че общият брой на въведените миналата година е бил 2,5 пъти по-висок от средния преди пандемията. Този растеж подчертава необходимостта от по-добро разбиране на това как и защо се развива индустриалната политика – и кога е успешна.
Промяна на приоритетите
Анализът разкрива забележителна промяна в причините, поради които правителствата се намесват. Провеждането на индустриалната политика е все по-мотивирано от опасения за устойчивост и сигурност, които е малко вероятно да намалеят предвид нарастващото напрежение в Близкия изток.
След 2008 г. доминиращите оправдания за индустриалната подкрепа са повишаване на конкурентоспособността и справяне с изменението на климата. Но от 2020 г. насам те са насочени повече към устойчивостта на веригата за доставки, националната сигурност и геополитическите проблеми, според проучването на МВФ, което използва големи езикови модели за класифициране на политиките по тяхната обосновка.
Това показва как правителствата вече не се стремят само към изграждане на по-силни и по-конкурентни индустрии. Те все повече искат да зависят по-малко от геополитически съперници и да защитават секторите, които считат за стратегически. Това е качествено различен вид индустриална политика.
Какво работи?
Анализът показва, че резултатите са смесени, като успехът се определя от дизайна на политиката, като например избора на използвания инструмент. Но картината става по-малко обнадеждаваща с по-подробни доказателства – по-специално изследването на икономическото въздействие на индустриалните политики, разглеждащо търговските модели в различните държави и продукти, и как реагират фирмите в целевите сектори.
Анализът на ниво продукт показва, че индустриалната политика има тенденция да подобрява конкурентоспособността за целевите сектори, но с краткотрайни ефекти. По-важното е, че тласъкът се наблюдава най-вече в сектори, които вече са били конкурентни. Това е важно съображение за правителствата, които се надяват да използват индустриалната политика, за да изградят нови индустрии от нулата.
Субсидиите на ниво фирми са свързани с устойчиво увеличение на капиталовите инвестиции, но ефектите им върху производителността и производството бързо избледняват и дори могат да се обърнат след няколко години. Експортните стимули имат слабо влияние върху представянето на фирмите, въпреки че има някои признаци, че те могат да преразпределят ресурси към по-продуктивни фирми след период на корекция.
Има и положителни страни. Много от тях са свързани с някои от по-новите цели на индустриалната политика, като например климатичните промени и устойчивостта на веригата за създаване на стойност. Когато са насочени към сектори с големи пазарни изкривявания, като например щедри надценки и външна финансова зависимост, ефектът може да бъде до четири пъти по-голям. Също така, политиките, подкрепящи зеления преход, показват по-силни и по-трайни подобрения в конкурентоспособността. А интервенциите, насочени към компоненти за крайни продукти, известни като възходящата част на веригата за доставки, изглеждат по-ефективни от тези, насочени директно към крайните продукти.
Неуловим успех
Изводът не е, че индустриалната политика е погрешна. Има основателни икономически причини за това при наличие на пазарни неуспехи. По-скоро заключаваме, че е много по-трудно да се постигнат желаните цели, отколкото може да подсказва настоящата политическа популярност на тези действия. Доказателствата не подкрепят идеята за самоподсилващи се цикли на успех, където държавната подкрепа насърчава конкуренцията. Вместо това, ние виждаме предимно скромни, временни печалби в сектори, които вече бяха силни.
Тези доказателства повдигат ключов въпрос: трябва ли индустриалната политика изобщо да бъде правилната първа стъпка?
По-широките, обхващащи цялата икономика, реформи често водят до по-големи ползи. Институционалните и регулаторните подобрения могат да увеличат производството в неефективните индустрии с до 10 процента в средносрочен план. Това е пет пъти повече от средносрочното увеличение на производството, наблюдавано след прилагането на индустриалните политики. Финансовите реформи помагат особено на индустриите с ограничен кредитен достъп. В по-широк план, структурните реформи са от полза за всички сектори, избягват рисковете от определяне на победители и подобряват перспективите за успех на индустриалната политика, ако тя се използва.
Ефекти на разпространение
Правителствата често пренебрегват по-широките национални и глобални ефекти. Индустриалната политика обикновено преразпределя ресурси към целеви субекти, което може да навреди на цялостната икономика, ако е за сметка на по-продуктивните играчи. Освен това, когато една държава субсидира стратегически сектор, други често следват същия подход, както показват данните на NIPO.
Резултатът може да бъде скъпа, глобално неефективна надпревара във въоръжаването на субсидиите, която влошава положението на всички. И накрая, мерките на индустриалната политика могат да имат значение за глобалните дисбаланси, когато влияят върху съвкупната производителност или се прилагат в цялата икономика, за да се наложат спестявания и да се пренасочат ресурси към външни излишъци. Управлението на тези ефекти ще изисква повече международно сътрудничество във време, когато геополитическото напрежение прави това сътрудничество все по-трудно.
Макар че е ясно, че индустриалната политика се завръща, е по-трудно да се каже дали тя може да осигури устойчиви икономически ползи или на каква цена. Нашият анализ показва, че това зависи от това колко внимателно са разработени политиките, колко добре са управлявани прилагащите институции, силата на макроикономическите основи на политиката на дадена държава и дали светът може да се координира, а не да отмъщава.
