Анализът на Петя Георгиева е от бюлетина на Института за пазарна икономика…
В далечната вече 2020 година Европейската комисия стартира обсъждане на промени в правилата за фискално управление. Причината – значително недоволство от страна на някои държави членки по повод единното третиране и липсата на гъвкавост на фискалните правила. Вече се вижда краят на този процес, след като преди няколко седмици Комисията публикува предложенията за нови текстове в основните нормативни документи на ЕС, които регулират правилата за фискално управление и наблюдение, Пакта за стабилност и растеж, за макроикономически дисбаланси и бюджетната рамка. Това е може би най-голяма реформа в областта на фискалното управление и наблюдение в съюза след глобалната криза от 2008 – 2009 г.
Какво предвиждат промените?
Реформата цели обединяване в едно на многогодишното бюджетно планиране, наблюдението на макроикономическите дисбаланси, процедурата по свръхдефицит и включените към настоящия момент в планове за възстановяване и устойчивост структурните реформи на отделните страни. В центъра на промяната са трансформирането на националните фискални правила и въвеждането на национални средносрочни фискално-структурни планове. В тези планове държавните членки трябва да включат фискалните си цели, мерките за адресиране на макроикономическите дисбаланси, приоритетните реформи и инвестиции за период от четири години. Плановете ще се оценяват от Комисията и ще се приемат от Съвета на база на общи критерии.
Правилата за дефицит на сектор „Държавно управление“ в размер на до 3% и брутен държавен дълг до 60% от БВП се запазват, като се премахват правилата за структурен баланс и за фиксирано годишно намаляване на дълга с 1/20-та. Настоящото разходно правило за ограничаване на ръста на разходите спрямо ръста на потенциалното БВП се заменя от базов критерий, наричан „пътека на нетните разходи“/net expenditure path. Той ограничава ръста на нетните първични разходи (общите разходи минус дискреционните приходни мерки, цикличните обезщетения за безработица и разходите за лихви) във фискалния план на страната до достигане на критерия за дефицита и/или дълга. Това ще бъде и основният, най-важен индикатор, по който Комисията ще оценява изпълнението на фискалния план.
Процесът по фискално наблюдение и управление се очаква да протича по следния начин[1]:
Според предложените промени в новия регламент[2] за всяка страна с дълг над 60% или дефицит над 3% на начислена основа Комисията ще изготви и предостави техническа траектория на промяната на нетни разходи (technical trajectory), която покрива минимален период на корекция от 4 години (максимум 7 години при определени обстоятелства). За страните с дефицит и дълг под референтните нива Комисията ще предостави техническа информация за движението на нетните разходи. При изчисляването на техническата траектория на разходите Комисията стъпва на анализа за устойчивостта на дълга (debt sustainability analysis). Траекторията следва да отговаря на редица изисквания, но в крайна сметка целта е в края на четиригодишния период, както и определен период след края му дефицитът и дългът постепенно и дълготрайно да достигнат и останат под референтните стойности.
Всяка държава след това представя пред Комисията своя четиригодишен фискално-структурен план, който ще замени Конвергентните програми и националните програми за реформи. В тези планове страните следва да докажат, че пътеката на нетните разходи осигурява запазването на дефицита стабилно под референтната стойност от 3% в средносрочен план, а дългът постепенно ще намалява в разумни граници, достигайки и оставайки под референтната стойност от 60% от БВП при непроменени политики в 10-годишен период след края на плана. Плановете трябва да представят макроикономическите допускания, реформите и инвестициите, които планира да извърши страната и които да са консистентни с националните планове за възстановяване и устойчивост или с други стратегически документи или политики на ЕС.
Всяка държава, която иска да се отклони от траекторията на разходите – и особено тези, които искат по-дълъг срок за консолидация или по-висок ръст на нетните разходи – следва да представи пред Комисията солидни и доказуеми икономически аргументи, за да се обоснове по какъв начин новата предложена траектория на нетните разходи ще доведе до спазване на ограниченията за дефицита и дълга. Оценката на плановете на държавите от Комисията ще включва оценка на достоверността на макроикономическите допускания и дали промяната на нетните разходи води до спазване на правилата за дефицита и дълга в средносрочен план и след изтичане на плана[3]. Веднъж одобрена и приета, нетната пътека на разходите става обвързваща за страните за целия период на действие на плана.
Какво ще означава за България предложените промени във фискалното управление?
Въпреки че на този предварителен етап е трудно да се направи задълбочена оценка на необходимите промени в практиката и нормативната уредба на фискалното управление в България, е много вероятно промените в регламентите[4] да изискват промени в основния ни национален фискален закон – Закона за публичните финанси, особено в частта му за фискалните правила, а също и изменения в закона за Фискалния съвет и автоматичните корективни механизми.
Очаквани са промени и в практиката на финансовото министерство за бюджетно прогнозиране и планиране, както и координацията с Европейската комисия по подготовката на националните фискални планове. На този етап е видно, че бюджетирането в България се отдалечава все повече от практиките на ЕС и от изискванията за добро фискално управление – за това говори силната концентрацията върху годишното планиране и годишен бюджетен закон, слабата връзка между средносрочните прогнози и бюджета, неглижирането на програмното бюджетиране и превръщането му де факто само в допълващ механизъм за планиране. Още по-проблематични са неяснотата при необходимост за корекции в определени бюджетни показатели, силната роля на текущото управление на разходите и не на последно място – продължаващото придържане към касовото планиране и отчитане на бюджета вместо преминаване към такова на начислена основа. Време е да се обмисли за цялостна бюджетна реформа, която да стъпи на добрите практики във фискалното управление, като даде възможност за единен и добре обмислен процес по планиране и изпълнение на фискалната програма, съобразен с изискванията на Комисията и добрите световни практики – а не просто за пореден път да се превеждат текстове на Регламентите на ЕС, за да се включат про форма в закона.
Затруднения може да възникнат и при подготовката на фискалния план, когато се налага консолидация, съчетана с изпълнение на европейски изисквания за инвестиции. Такъв пример за някои държави в ЕС е спазването на изискванията на Зелената сделка. За тях това означава по-значителна консолидация на други видове разходи, която да осигури допълнително фискално пространство за „зелени“ инвестиции. Възможно е с подобен проблем да се сблъскаме и ние, а решаването му започва със стриктното спазване на правилото за дефицит.
И не на последно място – ролята на Фискалния съвет следва да се засили. Становището на Фискалния съвет по средносрочните фискално-структурни планове ще се предоставя на Европейската комисия, което означава, че съветът трябва да има възможност и капацитет да оцени движението на нетните разходи и постигането на целите за дефицит и дълг. Как ще се случи това обаче при положение, че в момента членовете на съвета са с изтекъл мандат, институцията има малък бюджет за икономически анализи и проучвания, а от скоро дори собственият и интернет сайт не работи?
