Докладът е четен пред конференцията „The EU going know-where?“, организирана от ИИМО и Фондация „Фридрих Еберт“, София, 24.06.2020…
Предстоящата Конференция за бъдещето на Европа ще се проведе в определена икономическа среда. Кризата, предизвикана от КОВИД 19 ще отшумява бавно и ще съвпадне с дискусията по бъдещето на ЕС, която се очаква да започне по време на председателството на Съвета от Германия през втората половина на 2020 и да приключи около две години по-късно. Разбираемо, въпреки фундаменталния характер на европейския дебат, конкретният икономически контекст ще се отрази на изразяваните позиции, а способността на ЕС да решава икономическите проблеми ще е от особено значение за формиране на позициите.
В следващите редове ще направим кратък анализ на икономическата ситуация към момента, на основната цел, формулирана от Европейската комисия и на предложените за нейното постигане мерки. В края ще предложим и някои въпроси, които биха обогатили дискусията за бъдещето на ЕС.
- Икономически контекст
Корона вирусът създаде безпрецедентна по своя характер икономическа криза. Безпрецедентна, защото никога досега не са засягани едновременно всички страни членки на ЕС, а и околния свят, както и никога не е слагана толкова рязка спирачка на икономиката в ЕС и в света. Този вирус създаде силен и симетричен шок върху европейските икономики и ги изправи пред общо предизвикателство.
Същевременно наред със симетричния характер на кризата, тя постепенно открои и доста различия по отношение на ефекта, основно породени от националните реакции. Симетричният шок бързо се преобразява в асиметрични ефекти върху националните икономики в ЕС и съответно – в сериозно задълбочаване на различия между тях.
В някои страни-членки основните проблеми дойдоха от замрелия вътрешен икономически оборот в острата медицинска фаза на кризата. В други, като България, свиването на икономиката първоначално се прояви като следствие от външни фактори – заради намалялото търсене и съответно на износа на произведените в България стоки и услуги. Това различие създаде обективни предпоставки за различни национални реакции. Стимулирането на вътрешния пазар беше много по-възможно, отколкото компенсиране на загубите от стагнацията на външните пазари.
Втората голяма разлика дойде по линия на държавната помощ – сред като ЕК заяви, че няма да създава пречки за наливане на бюджетни средства в националните икономики. В резултат на това два месеца след началото на кризата – в средата на май, Комисията изнесе данни, според които общо поисканата и разрешена държавна помощ в страните членки е близо 2 трилиона евро[1]. Обаче половината от тази сума – 1 трилион евро – е налята в икономиката само от една страна – Германия. Разхлабването на мерките за държавна помощ спаси компании, но неравномерната употреба на този инструмент в различните страни членки силно изкриви конкурентната среда. Така след това упражнение, германската икономика би била в много по-добра кондиция от икономиката на друга страна, която не е имала ресурс да си позволи такава огромна държавна помощ. Има и страни като България, която въпреки възможността да привлече сравнително евтин ресурс, на практика силно ограничи компенсационните разходи в първите месеци на кризата, с което лиши фирмите и гражданите си от възможни конкурентни предимства. Огромните разлики в използването на държавна помощ ще доведат до значителни разлики между националните икономики на изхода от кризата.
На трето място различията идват от различния свободен фискален капацитет на страните-членки. Някои от тях като Гърция, Португалия, Испания, Италия все още не са се възстановили от последствията от кризата от 2008 г., докато други имаха свободата да използват натрупани от предходните години резерви или да наберат заемен ресурс от финансовите пазари на ниски лихвени проценти. Европейската комисия също така насочи неизползваните средства от националните пакети към борбата с икономическата и социална криза. Това обаче доведе до нови неравенства, тъй като различните страни имаха много различни оставащи недоговорени средства от бюджета на ЕС[2].
Пролетната икономическа прогноза на ЕК показва, че кризата ще създаде видими различия още до края на 2020 г.[3] Очакваният спад в икономиката на ЕС за 2020 г. е 7.4% от БВП, като този показател варира от 4.3% за Полша, до 9.7% за Гърция. Очаква се спадът да е висок както в големи икономики (Италия 9.5%, Франция – 8.2%), но и в малки (Хърватия 9.1%, България – 7.2%). Заради непропорционалните бюджетни разходи за омекотяване на кризата, бюджетният дефицит на Италия в края на 2020 г. ще бъде 11.1% от БВП, на Франция – 9.9%, на Испания – 10.1%, дори Германия от много години насам ще има дефицит – от невижданите 7%. На другия полюс е България с очакван бюджетен дефицит от 2.8% от БВП. Логично високите равнища на бюджетен дефицит ще доведат до рязко увеличаване на държавния дълг, като в Гърция той ще достигне 180% от БВП, в Италия – близо 150%. Очаква се безработицата в Гърция да достигне 19.9% от трудоспособното население, а в Испания – 18.9%. Същевременно заради ранните и масирани мерки за омекотяване на икономическия шок, Германия ще завърши годината с 4% безработица, а Чехия – с 5%. Внимателният анализ на прогнозите на Европейската комисия ясно показва, че на фона на общата тенденция за икономически спад, увеличени бюджетни дефицити и дългови равнища, различията между страните членки ще се задълбочат значително и ефектите от това раздалечаване ще са трайни.
В интерес на всички страни членки на ЕС е асиметричните ефекти на кризата да се ограничат максимално и разликите да се стопят максимално бързо с мерки, които са специфични за всяка от тях. В противен случай ще намалее ефективността на провежданите общи политики в Съюза, но особено в Еврозоната.
2. Основна цел на ЕК – възстановяване и устойчивост
Първата реакция в подобни ситуации е да се търсят пътища за възстановяване от кризата. Но в този конкретен случай какво означава възстановяване? Отговорът на този въпрос не е еднозначен.
От една страна връщането към икономически растеж безспорно е важна цел, но дори, когато то се случи, различията между икономиките на страните членки ще са много по-дълбоки, отколкото преди кризата. Това трудно може да се нарече възстановяване.
От друга страна възстановяването на размера на икономиките до равнищата преди кризата също не е добра цел. Най-оптимистичните прогнози са, че най-ранният срок за възстановяване на икономиките е края на 2021 г. При неблагоприятно развитие, може да продължи и до края на 2023 г. Възстановяването обаче ще бъде неравномерно за страните-членки. Бързо възстановяване при минимални различия не е цел, която може да създаде ентусиазъм и съответно да осигури необходимите значителни средства.
От трета страна причина възстановяването на предишното положение да не бъде достатъчно амбициозна цел е външната среда на ЕС. Разклащането на дългогодишната котва на трансатлантическите отношения, нарастващата икономическа мощ на Китай, активната руска пропаганда, нестабилността на съседните региони и особено в Магреб, атаките срещу международните организации, императивно налагат ЕС не просто да се възстановява, а да създаде достатъчен капацитет за запазване на своето място на водеща икономика в света.
Очевидно е, че ЕС трябваше да намери обединение около цел, която да мотивира и мобилизира страните членки. Това е трудно и деликатно упражнение. Тази цел трябва едновременно да постигне няколко цели – да не събуди отново напреженията между страните-членки около отминалата през 2008 г. криза, да ограничи сегашното увеличаване на различията, да покаже видим напредък по амбициозни цели на ЕК, свързани с опазването на климата и цифрово обновяване на икономиката.
Поставянето на всички тези теми в една ясно формулирана и постижима цел е предизвикателна задача. ЕС трябва да намери общия знаменател, като същевременно остане амбициозен и прогресивен.
ЕК се справи много добре с това сложно уравнение, като предложи основната цел на Съюза през следващите години да бъде възстановяване и устойчивост. Тук се включва не само преодоляване на икономическата криза и запазването на качеството на живот, но и кохезия, единство и постигането на много по-здрава и конкурентоспособна икономика.
Целта за възстановяване и устойчивост и предложените от ЕК инструменти за нейното постигане, имат потенциала да обединят много разностранни приоритети:
- Осигуряване на значителен финансов ресурс, без да се товарят значително данъкоплатците;
- Постигане на амбициозните цели за опазване на климата и цифровизация, без да се губи приоритета за сближаване и кохезия в ЕС;
- Задълбочаване на реформите в икономическото управление, които допринасят за стабилизиране на еврозоната, които бяха въведени в резултат на предходната криза (Европейският семестър), без да се създава нестабилност с нови инструменти и процедури;
- Създаване на прецедент за мащабно финансиране на кризисна програма, без амбициите да се завишава трайно фискалното усилие;
- Ограничаване на бюджета на ЕС до 1.075% от БВП, като същевременно се увеличават значително предоставяните средства;
- Създаване на прецедент за значимо финансиране на европейски програми чрез дълг на ЕК, без това да се утвърждава като трайна практика.
Така изглежда, че ЕК съгласува в предложението си целия сложен комплекс от понякога противоречиви национални интереси, без да прави компромис със степента на амбициите на ЕС. Много силен ход беше и съвместната позиция на Германия и Франция, която на практика подкрепи духа на направеното от Комисията предложение[4].
Предложението на ЕК има и своите недостатъци. Фактът, че извънредният фонд „Следващо поколение ЕС“ се предлага да се обсъди по обичайната бюджетна процедура е положителен, доколкото създава прецедент и ангажира Европейския парламент, но тази процедура е много по-бавна. За да проработи въобще фондът за възстановяване, тясното място е еднократното увеличаване на тавана на собствените приходи, за да може ЕК за издаде дълг. Тази процедура обаче – т.нар. Решение за собствените приходи – изисква единодушие от страните членки и парламентарна ратификация. Това означава, че над 50 национални и регионални парламента в ЕС, съобразно националните конституционни правила, трябва да го подкрепят. Тази процедура обичайно трае над 2 години, като няма никакви гаранции че ще е успешна. Дори безпроблемното ратифициране на т.нар. Решение за собствените приходи би отложило стартирането на този така важен елемент от пакета за 2022, дори 2023 г. Доколкото икономическото възстановяване налага незабавна мобилизация на публични средства, то страните членки неизбежно ще трябва да прибегнат до нови заеми сега и увеличаване на задлъжнялостта.
Обвързването на фонда „Следващо поколение ЕС“ с многогодишния бюджет е логично, доколкото това са два допълващи се инструмента за финансиране през следващите години. От друга страна обаче спешността на приемането на бюджета и възможните противоречия по фонда, вече предизвикват мнения, че двете процедури трябва да се разделят. Така обаче се губи основното качество на предложението на ЕК – неговата цялостност и се увеличават рисковете национални претенции да блокират било бюджета, било създаването на новия фонд.
3. Инструменти за възстановяване – „Следващо поколение ЕС“ и МФР, промени в индустриалната политика
Европейската комисия предлага амбициозният план за възстановяване и устойчивост на икономиките да се вплете в съществуващия механизъм за икономическо управление и отпусканите на всяка страна членка средства да се съобразяват с прогреса по препоръките от Европейския семестър. Този механизъм беше създаден при предходната икономическа криза от 2008 и постигна целта и за ограничаване на бюджетните дефицити под референтните 3% от БВП, но не можа да въздейства достатъчно ефективно за намаляване на дълга на страните, членки, който намаля средно с 10 процентни пункта, но остава достатъчно висок – 80% от БВП преди кризата с КОВИД 19. Обвързването с Европейския семестър ще гарантира силен натиск за бюджетни реформи, консолидация на фискалните политики и ограничаване на дефицита и дълга – нещо, което ще е особено важно, след като кризата отмине, за да се създаде търсената от ЕК устойчивост на икономиката.
Логиката за обвързване на европейските субсидии с реформите в страните членки е ясна – това е един много силен инструмент за мобилизация и устойчивост в националните усилия за повишаване на кохезията на европейската икономика. Същевременно през последните години се засилиха настроенията сред граждани и политически лидери в много страни членки, които обвързват европейското финансиране със спазване на основни ценности на ЕС, като демокрацията, ефективната съдебна система, борбата с корупцията, свободата на медиите. В случая, в България Европейският семестър включва не само макроикономически показатели, но и такива, свързани със съдебната система. Въпреки че идеята за обвързване на финансирането със спазването на определени ценности е разбираема, намирането на конкретен механизъм е сложна задача, заради съпротивата от някои от страните членки и заради липсата на обективни критерии за оценка на качеството на демокрацията.
Неизбежно чрез фонда за възстановяване ще се поставят специфични условия на всяка страна членка, свързани с целите за ограничаване на емисиите и цифровизация на икономиката. Цялата логика на предложението на ЕК е възстановяването на националите икономики да не бъде сведено до възстановяване на предкризисното положение, а да отрази новите приоритети на ЕС, приети с началото на настоящия политически цикъл през 2019 г.
Предложеният финансов ресурс за възстановяване е безпрецедентно висок. В него от една страна са включени средствата от бъдещата 7-годишна бюджетна рамка, която се предлага на равнищата на неприетото предложение на председателя на Европейския съвет Шарл Мишел от м. януари – 1.1 трилиона евро, както и фондът „Следващо поколение ЕС“, възлизащ на 750 милиарда евро. Така с двата източника се формира една сума от около 10% от БВП на ЕС, която да се изразходва пред следващите години. Ако към това прибавим и вече взетото решение за 540 милиарда евро (240 милиарда за фискална подкрепа на страните от еврозоната чрез Европейския механизъм за стабилност, 200 милиарда чрез ЕИБ за предоставяне на гаранции и 100 милиарда в новия фонд за финансиране на мерките за овладяване на безработицата – SURE), средствата нарастват до близо 2.4 трилиона евро – близо 15% от европейската икономика. Това са безпрецедентни и огромни по своя мащаб средства за ЕС.
Средствата от фонда „Следващо поколение ЕС“ ще се отпускат под формата на три вида инструменти. Най-голямата част – 438 милиарда евро, ще бъдат разпределяни като безвъзмездни грантове. Предоставените като дълг суми ще възлизат на 250 милиарда, а други 78 милиарда ще се използват като гаранции. Наличието на финансови инструменти, както и изискването за самоучастие ще увеличи допълнително генерираните за възстановяване ресурси.
ЕК предлага парите от фонда за възстановяване да се изразходват чрез 12 различни инструмента, от които най-големият е Инструментът за възстановяване и устойчивост, чрез който ще бъдат разпределени като грантове 310 милиарда евро. Целта на тази структура на фонда „Следващо поколение ЕС“ е от една страна да бъде максимално гъвкав, съобразно спецификите на всяка страна членка, а от друга – да се разпределя чрез стандартизирани канали, които да позволяват по-добрия контрол и управление.
Доброто предложение на ЕК и ясната позиция на Германия и Франция до голяма степен допринесоха за създаването на основа за съгласие по предлаганите инструменти между страните членки. Най-големият пробив се очертава да бъде съгласието ЕК да поеме дългосрочен дълг, за да финансира плана а възстановяване.
Същевременно различията между страните членки се фокусират върху няколко основни точки – какъв да бъде общият размер на фонда „Следващо поколение ЕС“, в какво съотношение между грантове и заеми да се разпределят неговите средства, как да се контролира ефективността на изразходвания огромен публичен ресурс и постигането на очакваните резултати, как да се ограничи корупцията и изкривяването на пазарните принципи. Общият знаменател между тези теми е необходимостта от убедителен механизъм за контрол, който да гарантира, че отпусканите средства ще достигат до предназначението си по най-ефективния начин и без да се допускат злоупотреби.
Сериозни спорове се очакват и около критериите за разпределение по страни на безвъзмездните грантове[5]. В предложението на ЕК се съдържат известни принципи и те се илюстрират със суми, които варират между 0.7% от БВП за Люксембург и 16% от ВП за България. Аргументът на Комисията е, че всички биха спечелили при постигане на целите за възстановяване и устойчивост, като помощта трябва да отиде основно не според негативните ефекти на кризата, а според фундаменталните проблеми на изоставащите национални икономики, като им се помогне да догонват по-бързо развитите страни. Този аргумент засега не намира еднозначна подкрепа сред правителствата на страните-членки.
Други проблеми, по които се очаква разгорещен дебат са как да се преодолее разминаването между неизбежното забавяне и законодателна несигурност на фонда „Следващо поколение ЕС“, докато не приключи ратификацията, както и начинът на обвързване на отпусканите от фонда средства с постигането на целите на ЕС за запазване на климата и за цифровизация, със специфичните национални препоръки в рамките на Европейския семестър и с претенциите към отклонението от демократичните ценности.
Въпреки предизвикателствата, предложеният от ЕК пакет на многогодишен бюджет и фонд „Следващо поколение ЕС“ е много добра основа за постигане на съгласие около амбициозна програма за икономически реформи, чието осъществяване би било в интерес на европейските граждани.
4. Политически предимства и дефицити – теми, които да обсъди гражданският диалог за бъдещето на ЕС
Конференцията за бъдещето на Европа и в частност гражданският диалог за бъдещето на ЕС ще съвпадне с периода на възстановяване от може би най-тежката икономическа криза от създаването на Съюза досега. Намираните решения, както и натрупваните проблеми ще повлияят силно на обществените настроения. Големият риск е нерешените проблеми и националните решения да дискредитират идеята за ЕС. Прехвърлянето на отговорности и още повече – на очаквания към ЕС да решава различни проблеми – от демокрация до социална политика, без да са му предоставени адекватни правомощия и ресурси за това, може да затвърди и разшири напълно грешните представи, че Съюзът е игра с нулев резултат, при която за да спечели един, трябва да загуби друг.
ЕС се е доказал като напълно рационален проект. Той създава добавена стойност и съответно възможности за съчетаване на интересите на страните-членки и за извличане на всеобща полза от членството в Съюза. Затова дебатът не трябва да пропуска една основна тема – добавената стойност, която създава ЕС. Безспорно обединените усилия в икономиката, в сигурността, в опазването на природата, а както последната криза показа – и в здравеопазването и реакцията при кризи, дават много по-добри резултати, отколкото и най-добрите национални практики.
Поради тези причини гражданският дебат би бил изключително полезен, ако разгледа и въпроси, като:
- Как да се измерва обективно добавената стойност, която създава ЕС?
- Как да се гарантира, че средствата, похарчени чрез бюджета на ЕС ще отидат до предназначението си и ще донесат полза на всички граждани на Съюза?
- Как да се контролира баланса между национално и европейско равнище – къде започва европейската добавена стойност?
- Как да се определят ползите от солидарността?
- Как да се ангажират в по-голяма степен гражданите в дебатите по европейските решения?
- Не толкова отговорите на тези въпроси, колкото разбирането на обществото по тях и самата дискусия ще помогнат ЕС да бъде по-консолидиран и да повиши своите амбиции в полза на европейските граждани.
[1] https://www.bloombergquint.com/onweb/germany-s-virus-aid-is-more-than-half-total-for-entire-eu
[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_458
[3] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip125_en.pdf
[4] https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/05/18/initiative-franco-allemande-pour-la-relance-europeenne-face-a-la-crise-du-coronavirus
[5] Darvas, Z. (2020) ‘The EU’s recovery fund proposals: crisis relief with massive redistribution’, Bruegel Blog, 17 June, available at https://www.bruegel.org/2020/06/the-eus-recovery-fund-proposals-crisis-relief-with-massive-redistribution/
