Преди дни се навършиха три години от приемането на Европейската Зелена сделка (ЕЗС). През декември 2019 г. тя бе представена от Европейската комисия като инструмент на икономическата политика за „преобразуване на Съюза в модерна, ефективно използваща ресурсите и конкурентоспособна икономика“, която разглежда изменението на климата и влошаването на околната среда като „екзистенциална заплаха за Европа и света“.
За постигане на това състояние на нещата в ЕЗС са залегнали следният набор от политически цели:
- Гарантиране на „без нетни емисии на парникови газове до 2050 г.“;
- Постигане на „икономически растеж, отделен от използването на ресурси“ и
- Уверете се, че „никой човек и нито едно място не са изоставени“.
Това стана преди пандемията и нейните отрицателни стопански ефекти. Към времето на отшумяване на пандемията, за да се осъществят тези цели на Сделката, тя бе обяснена като „нашият спасителен път към преодоляване на последиците от пандемията COVID-19“, за изминаването на който „са заделени 1/3 от 1.8 трлн. евро инвестиции от Плана за възстановяване на NextGenerationEU и седемгодишния бюджет на ЕС, които ще финансират Европейската зелена сделка“.
Оставяйки настрана силно агитационния характер на „Следващото поколение“, ще се опитам да обясня как сегашното поколение държавна администрация на страните членки на ЕС прокарва или би желало да прокара ЕЗС.
Обяснение на правните основания
Самата Зелена сделка не е самостоятелна директива, регламент или препоръка, а нова рамкова политическа инициатива, която се основава на 11 директиви, предназначени да подобрят цяла набор отделни политики по опазване на околната среда (и затова – подобряване на климатичните условия на съществуване на човечеството) чрез посочените по-горе амбициозни нива на изготвяне на политики.
Предстои да бъдат обсъдени и въведени нови изменения на директивите, както е посочено в Регламент 2021/1119, който определя новата рамка за постигане на климатична неутралност, установявайки рамката и изменяйки Регламенти 401/2009 и 2018/1999 (наричан още „Европейски Закон за климата“).
Пандемията забави политиките по Сделката, но цялостният дух на Споразумението беше запазен през първата половина на 2020 и 2021 г. и даде възможност на Комисията да я използва като инструмент на политиката след пандемията. Така ЕЗС бе свързана с плановете за възстановяване и устойчивост и засега е намерен правно-наличен механизъм за финансиране. Възстановяването практически се случи преди финансирането, но NextGenerationEU повтори общата цел възстановяването да „позеленее в името на хората и планетата“.
Оттогава Комисията публикува около 30 различни политически мерки и доклади. Последните са от 16 и 17 ноември 2022 г. и бяха придружени от бележки на изпълнителния вицепрезидент Тимерманс. (Тази еволюция на ЕЗС заслужава отделно изследване.)
Планиране и подтикване: как да се прокара Сделката в стопанския живот
Екзистенциално разбрани, целите на Зелената сделка съвпадат с целите за устойчиво развитие (ЦУР) на ООН (ЦУР на ООН), по-конкретно с ЦУР 6, 7, 11 и 13 – „Чиста вода и канализация“, „Достъпна и чиста енергия“, „Устойчиви градове и общности“ и „Действия за климата“.
Най-изчерпателният и скорошен преглед на изпълнението на ЦУР (Изпълнение но ЦУР: в търсене на един устойчив свят, където съм съавтор в оценките на премахването на крайната бедност) установи, че действията по климата липсват. Авторът на съответната глава (колегата от Токио и Ню Дели, проф. Веселин Поповски, на стр. 303-304) обяснява, че Парижкото споразумение (за борба с изменението на климата) усложнява обичайните политически практики „отгоре надолу“ и „отдолу нагоре“, съставлявайки „сложна хибридна архитектура“, която се нуждае от време за недържавните участници да притежават канали за налагане на амбиции и цели в областта на климата, дефинирани от 200-годишна наука за климата и признати от правителствата чрез международни споразумения.“
Иначе казано, осъществяването на целите трябва да намери своя административно-политически механизъм на договаряне. Или осъществяването не трябва да е планиране. Такъв не-пряко-планиращ начин на правене на политика в ЕС вече се прилага и в други области. Например чрез директивата за Европейска МРЗ.
Въпреки богатия опит, не е лошо да се знае какво се има предвид под „планиране“.
Според „Речника по икономика за всеки човек“ на Артур Селдън и Фредерик Пенанс „планиране“ е „насочване на икономически дейности от международно, национално или регионално (местно) правителството, осъществявано пряко или чрез посредничещи агенции“. „Сложната хибридна архитектура“ би трябвало да омекотява и ограничава такова правителствено насочване.
Един от начините за тълкуване на такива сложни механизми за прилагане е поведенческо-икономическата концепция за „Побутване“. Това е централното понятие в анализа на Ричард Талер на отношенията между „планиращи“ и „изпълнители“, при които първият не налага плана на втория. За този анализ Талер бе удостоен с Нобелова награда по икономика през 2017 година.
Преди това, през 2008 г., в съавторство с Кас Сънстейн, Талер обяснява, че „да побутнеш“ означава „да натиснеш или да подмушнеш някого леко в ребрата, например с лакът“. „Човек, който побутва по този начин е склонен да предупреди, напомни или леко насочи другия“, казват двамата автори в своята книга „Подбутването: подобряване на начина на вземане на решения по повод здраве, богатство и щастие“.
Подтикването според тях работи в система, наподобяваща „либертариански патернализъм“. Този „патернализъм“ е начин „да се запази свободата на избор и да позволи отказ от определено действие, но също така да благоприятства самосъзнателните усилия за насърчаване на благосъстоянието, като помага на хората да разрешават проблеми, произтичащи от ограничените рационалност и самоконтрол“. Това е система, при която „е както възможно, така и легитимно за частни и обществени институции да влияят на поведението, като същевременно зачитат свободата на избор“.
Зелени цели и възможностите за тяхното измерване
Възниква въпросът как напредъкът в постигането на трите цели на ЕЗС може да бъде наблюдаван или измерен. Отговорът на този въпрос зависи от определянето на процесите или състоянието на нещата, които целите предвиждат.
Първата цел „без нетни емисии на парникови газове“ може да се определи като „цялостен баланс между произведените емисии на парникови газове и емисиите на парникови газове, изведени от атмосферата“. Такова определение се дава от правителството на Австралия.
Трябва да се отбележи обаче, че има различни начини за „извеждане“ на емисии от въздуха: от намаляване и/или спиране на вредните за климата и околната среда промишлени процеси до увеличаване на горските площи, общо 26 показателя. По принцип при „подтикването“ всяко доброволно прилагане на политики за изчистване на околната среда позволява или трябва да позволява относителна свобода на избор кой набор от начини отговаря на националните особености.
Например от 2012 г. до 2018 г. България е увеличила своите гори и залесени земи от 40.7% на 48% от територията, докато средното увеличение за ЕС е от 39.3 до 42.3% (но за по-дълъг период – 2009-2018 г.). Освен това представянето на България по индекса на нетните емисии на парникови газове показва значително по-добро (с 20 пункта) от средното за ЕС.
В същото време правителствата на България – поради крива политика на ценообразуване в електроенергетиката, привилегии за големи замърсители, поддръжка на Газпром и просто невежество – отлагат от години затварянето на своите електроцентрали, работещи с лигнитни въглища.
Въпреки това измерването на българското изчистване от емисии на парникови газове позволява и в момента продължаване на обемите на електропроизводство от тези ТЕЦ. Така през септември-ноември постъпи Германия, преди това същото бе сторено и от правителството на Нидерландия (при запазване на намерението затварянето все пак да стане по план през 2030-та, а не през 2024 година).
До голяма степен изчистването на околната среда в България е следствие на преструктурирането на икономиката. За приноса на енергетиката в този напредък говори следната графика.
Исторически този показател е свързан със стопански процеси като де факто фалитите на България по външни дългове, последвала засилена зависимост на икономиката от големи енергопротребители и пилеене на енергия поради субсидиране на тези потребители. Постепенното отпадане на тези фактори с преструктурирането и технологичното обновление резултира в относително постоянно средно-годишно потребление.
Всъщност обаче за отлагане на ограниченията на производството на електроенергия от въглищни ТЕЦ днес дава основание поведението на страната по 22 от споменатите 26 показателя, които всеки може да проследи на страницата на статистиката на Зелената сделка за България.
Втората цел (а именно „икономически растеж, отделен от използването на ресурсите“) е подходящо дефинирана от Германското Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit като „отделяне на икономическия растеж от използването на ресурсите и от въздействието върху околната среда“ и трябва да се разбира както като абсолютно, така и като относително отделяне. Понятието изглежда самоочевидно като смисъл, но се основава на доста идеалистичен възглед, че икономическите процеси без ресурси са не само желателни, но и постижими.
Единственият показател, който отразява „отделянето“ е „потреблението на суровини“ по отношение на тоновете емисии или за икономиката, или на глава от населението. Държавите от ЕС показват голямо разнообразие в тази мярка в зависимост от различни и невсеобщи фактори като икономическа структура, развитие на инфраструктурата, демографски фактори и гъстота на населението.
Третата цел е част от „Плана за справедлив преход“, но е доста трудна за дефиниране и измерване.
Предполага се, че икономическото развитие, което помага в борбата с изменението на климата, ще бъде в състояние да компенсира хората и местностите – изцяло или частично – за разходите по прехода.
Има само един показател, който може да даде някаква информация за напредъка на ЕЗС. Това е процентът от „населението, което не може да поддържа дома си достатъчно топъл“. След 2010 г. в ЕС той се подобри от 9.9 на 7.6%; в България от 65.5 на 23%. Очевидно динамиката зависи от началната точка и колкото по-неблагоприятна е тя, толкова по-видим е напредъкът. Но също така е очевидно, че този напредък е станал преди приемането на Сделката. Следователно нейните цели донякъде се осъществяват от само себе си.
Но да се измери до каква степен „нито един човек и нито едно място не е изоставено“ не е лесно. Очевидно индикаторът за липса на „способност за поддържане на подходяща топлина в дома“ е обективен, но крайно недостатъчен като информация дали някой е „изоставен“. Защото в ЕЗС се подразбира „изоставяне“ на хората и общностите при преминаване от една технология към друга, от един вид производство (например) на електроенергия към друг.
Теоретично, измерването трябва да показва етапи, еволюция или преход между статуквото на икономическото развитие. През 2018 г. дискусионен документ на Програмата за развитие на ООН, посветен на този специфичен кръстосан критерий за ЦУР, установи, че „хората остават изоставени, когато им липсва избор и възможности да участват и да се възползват от напредъка на развитието“, и даде примери като изключително бедни, дискриминирани, лишени и в неравностойно положение.
Това единственото налично напипване на възможните измерители на третата цел на Сделката.
Но то не е ново. Идентично определение за „икономическо развитие“ е предложено от лорд Бауер през 1957 г., когато той пише, че терминът трябва да се разбира като „разширяване на диапазона на избор…, увеличаване на диапазона от ефективни алтернативи, отворени за хората“.
В икономиката разширяването на обхвата на избора служи едновременно като „основна цел и критерий за икономическо развитие“. Ако разсъжденията на Бауер са правилни, постигането на тази цел на ЕЗС не трябва да ограничава, а да разширява спектъра на избор. Освен това се подразбира, че подтикването може и следва да се случва без правителствена намеса и насилие.
Стопански и фискални главоблъсканици
Преди тази година, т.е. преди агресията на Руската федерация срещу Украйна, стабилен икономически растеж в целия ЕС се смяташе за достигнат. А Сделката предполагаше, че преходът към по-чиста икономика и растеж ще изисква „преходен източник на енергия“. Този източник бе „разкрит“ в природния газ. И Зелената сделка сама по себе си предполагаше неговата достъпност чрез доставки от Русия (около 40% от потреблението на Съюза).
Рестартирането на ЕС и световната икономика през 2021 г. увеличи търсенето на енергия, а след това икономическото развитие на 2022 г. беше допълнително усложнено от войната, особено от санкциите, свързани с войната и политиката на Кремъл за използване на енергийни приходи от износ за финансиране на инвазията.
Освен това връзката на ЕЗС с NextGenerationEU изисква „поне“ 1 трлн. евро допълнително финансиране на планираните политики.
Първоначалните източници на приходи за финансиране на екологичните действия на Съюза са Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. за преструктуриране на рамката на Общността за данъчно облагане на енергийни продукти и електроенергия (от 2003 г.), системата за търговия с емисии (СТЕ) на ЕС и така наречените въглеродни данъци.
СТЕ съдържа вътрешно противоречие: Сделката би имала толкова повече средства за осъществяването си, колкото повече е замърсяването.
Оставяйки настрана теоретичните несъвършенства на въглеродните данъци, които са вариант на известният „Данък на Пигу“, ЕС много трудно ще ги наложи като общ източник на финансиране на Сделката.
Към средата на 2022 г. държавите-членки и някои съседни страни прилагат много различни ставки, някои символични (като в Полша), някои много значителни, като например Швеция или Швейцария, въглеродни данъци.
От графиката по-долу се вижда, че с изключение на Естония, Латвия и Полша никоя от новите страни членки няма такъв данък, случаят с Белгия и Германия е същият. Австрия планира такъв данък да бъде въведен в средата на 2022 г., след което беше отложен, но в крайна сметка влезе в сила от 1 октомври: той е приблизително ¼ от шведския данък. Опитът с въглеродните данъци не е безспорно положителен, както показва анализът на този данък в Швеция.
Новите финансови нужди на ЕЗС ще изискват допълнителни приходи, събрани от Съюза, но и като принос на държавите-членки, съфинансирането от националните бюджети се предвижда да бъде на ниво от около 11% от общата сума за осъществяване на целите.
Ето какво е положението с финансирането на Сделката към момента.
Средните данъци в ЕС, свързани с околната среда, са намалели от 6.3 на 5.65% от данъчните приходи на страните членки от 2010 до 2020 г. Първоначално, т.е. за същия период, разходите за опазване на околната среда са били около 2% от БВП, или 0.3-0.4 трлн. евро (при допускане, че за 2022 г. БВП на Съюза ще бъде 16.6 трлн. евро). Това означава, че новата прогноза за EGD ще изисква допълнителни приходи от 0.6-0.7 трлн. евро.
Оценка на ЕЦБ, публикувана в средата на 2022 г., установи, че:
- Инициативите EGD имат ясен фискален ъгъл,
- Енергийните данъци в еврозоната възлизат на 4.8% от общите публични приходи през 2019 г.,
- Данъците, свързани с транспорта, представляват средно около 1.2% от приходите в еврозоната през 2019 г.,
- СТЕ обхваща само 3.2% от общия глобален CO2-еквивалент на емисиите на парникови газове, и
- Само ¼ от общите публични инвестиции са свързани с климата (инвестиции в транспорт, енергия и околна среда), или около 1% от БВП на еврозоната.
Останалите разходи, свързани с околната среда и климата (до около 2% от БВП) ще трябва се финансират пряко от сектора на предприятията или от вноските на данъкоплатците в бюджетите на държавите-членки.
Цитираният по-горе план за Регламент 2021/1119 има за цел да преразгледа съответното законодателство в областта на климата и енергетиката, което ще бъде прието в пакет, обхващащ, наред с другото, възобновяеми енергийни източници, енергийна ефективност, използване на земната топлина, както и енергийното данъчно облагане, стандарти за емисии на CO2 и т.н.
Осъществимост на ЕЗС, поуки от досегашните развития
За да се оценят бъдещите предизвикателства на EGD, има смисъл да се направи преглед на предишния опит на ЕС с политиките за околната среда и щетите, свързани с климата.
Основният източник за такъв преглед трябва да бъде последният доклад на Европейската агенция по околна среда (ЕАОС). Той реконструира ефективността на показатели като глобален БВП, емисии на парникови газове (ЕПГ) и материален отпечатък като мярка за ресурси, използвани за производство на единици от БВП. Докладът е актуализиран за последен път през септември 2022 г., но у нас изводите му не бяха коментирани.
Графиката по-долу е от доклад на ЕАОС, озаглавен „Растеж без икономически растеж“ и показва динамиката на процесите, свързани с втората цел на ЕЗС (отделяне на растежа от използваните ресурси). Очевидно е, че след 1989-1990 г. ЕПГ започват да изостават от растежа на БВП и материалния отпечатък.
Трудно е да се спекулира за причинно-следствените връзки, свързани с това представяне. Изглежда, че Екологичната крива на Кузнец е действала от само себе си. От друга страна, през 1970-1990 г. започва прилагането на политиките за опазване на околната среда в повечето страни от Европа и Северна Америка. Не на последно място, в Източна Европа бившите комунистически икономики (включително тези на бившия СССР), колкото и неефективни и замърсяващи да бяха, рухнаха, много фалирали предприятия бяха приватизирани и икономиките бяха преструктурирани. Новите собственици по правило не носят отговорност за минали екологични щети, но нямат друг избор освен да спазват стандартите за опазване на околната среда. Представянето на новите държави-членки, следено от Индекса за екологично представяне на университета в Йейл, се премести от сегмента на средните до най-лошите резултати в групата на най-добрите резултати, заедно със старите държави-членки.
Статистиката за глобалните щети, свързани с климата (ЩСК) от природни явления и разходите за справяне с такива щети е един от надеждните източници, който позволява сравнение между света и ЕС.
Между 1980 г. и 2020 г. крайностите, свързани с времето и климата, представляват около 80% от общите икономически загуби, причинени от природни бедствия в държавите-членки на Европейското икономическо пространство (ЕИП). ЩСК възлизат на 487 млрд. евро за периода, приблизително 11.9 млрд. евро годишно. Като дял от БВП на ЕС сумата е нищожна. Измерени като загуба на човешки животи в ЕС поради ЩСК, става дума за близо 140 хиляди, 3.5 хиляди на година, т.е. значително по-малко от извънредната смъртност от COVID-19 например.
Според доклади на презастрахователната индустрия (Swiss Re & Munich Re) от 1980 г. до 2019 г. глобалните ЩСК са нараснали около 10 пъти, а за ЕС от приблизително 9 милиарда до 18 милиарда евро годишно, пет пъти по-бавно.
Крайните въздействия върху климата при осъществяване на ЕЗС според плана трябва също да бъдат оценени във връзка с глобалните замърсители. Следната таблица показва, че през 2020 г. само най-голямата икономика в ЕС, тази на Германия, е сред десетте най-големи приноса на CO2 в света. Икономиката на Русия, която до през 2022 и 2023 г. вероятно ще се свие до около 1/11 от БВП на ЕС., вероятно ще отделя два до три пъти повече CO2 от Германия.
Подобна е и картината на въглеродните емисии по държави и на глава от населението: Китай и САЩ водят класациите.
Оптимистично или не съвсем заключение
Икономическият растеж и инфлацията от 2021 и 2022 г., ведно с въздействието на руската война срещу Украйна, доведоха до „спонтанни“ ревизии на ЕЗС:
- Високите цени са стимул за инвестиране в алтернативи, но връзките с трансфери от ЕС забавят инвестициите и иновациите;
- Отказ от плановете за затваряне на атомни електроцентрали и ядрената енергия се приема като “чист” енергиен ресурс;
- Същото важи и за въглищната топлоелектрическа централа: най-малко шест страни от ЕС, включително Германия и Нидерландия, забавиха закриването на своите централи;
- Нарастват и други фискални предизвикателства, напр. бюджетът за отбрана се очаква да достигне 3% от БВП или повече, а следвоенното възстановяване на Украйна се очаква да струва поне 0,5 трилиона евро.
ЕС е най-добре представящата се и най-активна глобална юрисдикция в областта на изменението на климата. По отношение на промяната на глобалната картина обаче е сигурно, че напредъкът на ЕС може да не промени глобалната картина.
По отношение на целите на ЕЗС докладът на ЕАОС стига до извода, че в световен мащаб дълготрайното и абсолютно отделяне на растежа от ресурсите „може да не е възможно“.
От икономическо гледище то просто не е възможно. Но ограничаването на негативните ефекти от „екологичния отпечатък“ се случва от само себе си.
Перспективата за ЕС изглежда по-добре поради дела на услугите в БВП, но преструктурирането на веригите за стойност и перспективата за поне частичното им преместване на територията на самия Съюз, за да се избегне геополитическата несигурност, може да доведе до по-голямо използване на материали в икономиките на страните членки.
EАО също така заявява, че 100% кръговрат е невъзможен, докато основните ценности на Европа не са материалистични, но все още трябва да бъдат договорени между държавите-членки. ЕЗС (и свързаните с нея инициативи) изискват не само технологични промени, но и промени в потреблението и социалните практики, които е трудно да бъдат наложат на гражданите.
По отношение на взаимодействието между подтикването и централното планиране при проектирането и прилагането на политиките на ЕЗС, изглежда, че планирането и регулаторният елемент са по-силни от, и преобладават над, подтикващия елемент. От гледна точка на Ричард Талер далеч не е ясно дали ЕЗС осигурява устойчива свобода на избор и до каква степен позволява откази.
